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La lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme s'inscrit dans un contexte global qui dépasse largement nos frontières.
La convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, adoptée le 19 décembre 1988 à Vienne, a été le premier élément de la lutte contre le blanchiment. Cette convention mentionnait pour la première fois la nécessité de lutter internationalement contre le blanchiment.
Cette convention a été approuvée en France par la loi n°90-584 du 2 juillet 1990.
La Convention pour la répression du financement du terrorisme
En décembre 1998, l’Assemble générale des Nations Unies décidait dans sa résolution 53/108 qu’une commission ad hoc élaborerait un projet de convention internationale pour la suppression du financement du terrorisme.
Le texte final a été adopté le 9 décembre 1999.
Au terme de l’article 2.1 : « commet une infraction au sens de la présente convention toute personne qui, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément fournit ou réunit des fonds dans l’intention de les voir utilisés ou sachant qu’ils seront utilisés, en vue de commettre :
- un des actes énumérés dans l'annexe à la Convention ou un acte destiné à tuer ou blesser grièvement une personne qui ne participe pas directement à un conflit armé afin d'intimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque ».
Le fait de fournir ou de réunir des fonds à cette fin est une infraction, que les fonds aient été ou non effectivement utilisés pour commettre les actes proscrits.
La Convention, dite « de Palerme », a été adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 15 novembre 2000.
Elle a été signée par 147 États et ratifiée par 56 d'entre eux. Elle est entrée en vigueur en septembre 2003. Elle est complétée par trois protocoles additionnels sur le trafic de migrants, la traite des personnes et le trafic d'armes, qui ne sont pas encore entrés en vigueur, leur ratification par au moins quarante États étant requise.
La ratification par la France, le 6 août 2002, de la Convention et de ses deux premiers protocoles a été autorisée par les lois n° 2002-1039, 2002-1040 et 2002-1041.
La Convention de Palerme et ses protocoles comportent de nombreuses dispositions, tant pénales qu'administratives. Cette Convention a, d'abord, pour objet d'harmoniser certaines infractions pénales, telles que la participation à un groupe criminel organisé, le blanchiment d'argent, la corruption ou l'entrave au bon fonctionnement de la justice.
Elle prévoit également des mesures pour améliorer la coopération judiciaire entre les États, notamment en matière d'entraide judiciaire, d'extradition et pour la mise en place d'équipes communes d'enquête.
Parmi les autres dispositions, on peut relever, en particulier, des mesures relatives à la prévention et à la protection des témoins et des victimes, ainsi que des dispositions relatives aux collaborateurs de justice.
Les protocoles additionnels comportent des dispositions spécifiques destinées à lutter contre la traite des êtres humains, en particulier des femmes et des enfants, les réseaux criminels impliqués dans l'immigration clandestine et le travail clandestin ainsi que le trafic d'armes.
Le Gafi a publié en 1990 quarante recommandations qui ont été actualisées en 1996 et en 2003.
Les quarante Recommandations offrent un ensemble complet de contre-mesures couvrant le système de justice pénale et l'application des lois, le système financier et sa réglementation ainsi que la coopération internationale.
Ces recommandations, qui n’ont aucun caractère contraignant dans le cadre du droit international, visent à améliorer les systèmes juridiques nationaux, à renforcer le rôle du système financier ainsi que la coopération internationale.
Elles ont été reconnues, ratifiées ou adoptées par de nombreux organismes internationaux. Les Recommandations fixent des principes d'action et laissent aux pays une certaine marge de manœuvre dans l'application de ces principes en fonction de leurs initiatives particulières et de leur cadre constitutionnel.
Beaucoup de pays se sont engagés à lutter contre le blanchiment de capitaux en appliquant les quarante Recommandations.
Les Recommandations ont été révisées une première fois en 1996 pour tenir compte des changements de tendances en matière de blanchiment et pour anticiper d'éventuelles menaces futures. C’est dans cette perspective que la liste des incriminations des infractions principales du blanchiment a été étendue au-delà du trafic de stupéfiants.
Plus récemment, le GAFI a achevé une révision et mise à jour approfondies des quarante recommandations (2003).
Si les recommandations de 1996, ne concernaient outre la puissance publique, que les institutions financières (recommandation N°8), celles de 2003 ajoutent à cette liste (recommandation n°12) casinos, agents immobiliers, négociants en métaux précieux ou pierres précieuses, comptables, avocats, notaires et professions juridiques indépendantes (dans leur activité de conseil ou de gestion pour compte), prestataires de services aux sociétés et trust.
Le GAFI s’est également attaché à définir d’une façon plus précise les procédures d’identification de leurs clients par les institutions financières et les autres entreprises et professions non financières concernées. Si les recommandations ne distinguaient initialement que d’une part, la nécessité de procéder à une indentification fiable du client lors de l’entrée en relation d’affaires et, d’autre part, celle d’être vigilant face à des opérations dont la justification économique est obscure, elles mettent aujourd’hui l’accent sur la nécessité de procéder à un contrôle de cohérence tout au long de la relation d’affaires, entre les « données d’identification » du client et le déroulement effectif de la relation.
Afin de réaliser ces objectifs de contrôles, par hypothèse couteux, le GAFI propose une ébauche de systématique, qui est l’établissement de typologies de clients, par types de risques (recommandation 5), en ayant recours si nécessaire à des organismes tiers (recommandation 9), qui peuvent prendre en charge l’intégralité de la gestion des obligations de vigilance. On peut reconnaître ici l’influence importante du comité de Bâle sur la question de l’évaluation du risque client.
Le GAFI donne lui-même un exemple du type de typologie qui doit être adopté, citant l’attention particulière qui doit être portée avec les personnes politiquement exposées (recommandation 6).
A l’inverse, le GAFI évoque également certains clients et types de transactions pouvant justifier un allègement de l’obligation de vigilance, lorsque par nature (comme lorsqu’il s’agit d’institutions financières ou de sociétés cotées) ils présentent un niveau de risque moindre.
Le GAFI a aussi rédigé quelques notes interprétatives qui sont destinées à clarifier l'application de certaines Recommandations et à fournir des indications complémentaires.
Les 9 recommandations spéciales
Au lendemain des attaques terroristes du 11 septembre 2001, le GAFI a étendu sa mission à la lutte contre le financement du terrorisme et a élaboré neuf recommandations spéciales visant à priver les terroristes et ceux qui les soutiennent de l’accès au système financier international.
Ces recommandations tendent à inciter les Etats membres à prendre des mesures immédiates pour ratifier et mettre en œuvre les instruments appropriés des Nations unies, à ériger en infraction pénale le financement du terrorisme, les actes terroristes et les organisations terroristes, à prendre les mesures nécessaires au gel et à la confiscation des avoirs des terroristes, à déclarer les transactions suspectes liées au terrorisme, à permettre et favoriser l’assistance aux autorités opérationnelles d’autres pays dans les enquêtes sur le financement du terrorisme, à imposer des obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux liés aux systèmes alternatifs de paiement, à renforcer des mesures d’identification dans les transferts électroniques de fonds internationaux et domestiques, à s’assurer que les personnes morales et notamment les associations caritatives ne puissent pas être utilisées comme instrument de financement du terrorisme et enfin à mettre en place des mesures destinées à détecter les mouvements transfrontaliers d’espèces et instruments au porteur et à bloquer ceux susceptibles d’être lies au financement du terrorisme ou au blanchiment de capitaux ou faisant l’objet de fausses déclarations ou divulgations et à renforcer les échanges de renseignements entre les pays sur lesdits mouvements.
Les acteurs
Le GAFI
Le GAFI a été crée lors du G7 à Paris, en 1989. C’est un organisme intergouvernemental qui a pour objectif de concevoir et de promouvoir, aussi bien à l’échelon national qu’international des stratégies contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Il est devenu l’organisme international majeur pour l’élaboration des politiques de lutte contre le blanchiment de capitaux et de mobilisation internationale de tous les Etats de la planète.
En savoir plus : www.fatf-gafi.org
Le fonds Monétaire International (FMI)
Le FMI a fait de la lutte contre le blanchiment de capitaux un axe prioritaire depuis 2001.
Son action consiste à sensibiliser les pays en voie de développement aux risques liés au blanchiment, et en collaboration avec la Banque Mondiale, le FMI a mis au point des programmes d’action consistant en des procédures d’évaluation sur la base des recommandations du GAFI. Il fournit également une assistance technique aux pays qui en font la demande, pour renforcer leur cadre financier, réglementaire ainsi que le contrôle.
www.imf.org
[1] Les Recommandations 4 à 8 réaffirment les principes de la Convention de Vienne de 1988 notamment en ce qui concerne l’incrimination du blanchiment des fonds issus du trafic de stupéfiants, la confiscation des produits du crime. La Recommandation 5 demande aux Etats d’envisager d’étendre l’incrimination de blanchiment à toutes les infractions graves et la Recommandation 7 prévoit la possibilité d’étendre la responsabilité pénale aux sociétés
[2] Recommandations 9 à 29 dont certaines sont inspirées de la déclaration de Bâle de 1988 sur la prévention de l’utilisation du système bancaire pour le blanchiment de fonds d’origine criminelle élaborée par le Comité de Bâle.
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